La legge sui lavori pubblicati
approvata il 10 novembre 1998 in via definitiva dal Senato modifica ed integra la legge
quadro del settore, la numero 104 del 1994, nota come legge Merloni. È la seconda
correzione organica alla citata legge quadro, dopo quella intervenuta nel 1995 con la
legge numero 216; si parlò, allora, di una legge Merloni bis, che congelò buona parte
delle norme contenute nella legge numero 109.
L'effetto della legge ora approvata, battezzata Merloni ter, vuole essere, invece, quello
di rivedere gran parte delle norme contenute nella legge numero 109 con l'obiettivo di
consentire l'effettiva applicazione.
Le modifiche più consistenti riguardano l'ambito soggettivo ed oggettivo di applicazione
della legge, misure per l'adeguamento della funzionalità della Pubblica Amministrazione,
la qualificazione, e i soggetti amessi alle gare ed i sistemi di realizzazione dei lavori
pubblici, la programmazione dei lavori pubblici, l'effettuazione delle attività di
progettazione, direzione ed accessorie, l'introduzione della trattativa privata
semplificata; inoltre, però, tutti gli articoli della legge numero 109 del 1994 hanno
subito più o meno consistenti modifiche. Inoltre alcune norme della cosiddetta Merloni
ter restano fuori dal testo della legge numero 109; come pure la citata Legge Merloni ter
aggiunge alcuni articoli nuovi al testo previgente della legge numero 109 del 1994, tra i
quali un posto di rilievo va attribuito agli articoli che regolano il project financing
(Per un più approfondito esame dell'istituto, vedi Gaetano Armao e Massimo Maniscalco, Il
project Financing tra normative statale e regionale, in Rivista Giuridica del Mezzogiorno,
1996, n. 2 e bibliografia ivi citata); pesanti modifiche ha subito anche l'articolo 18
della legge numero 55 del 1990 in tema di sub appalto.
Ecco, sinteticamente descritte, le più importanti novità contenute nella legge che si
commenta:
• avvio del project Financing basato sulla figura del promotore privato dell'opera
pubblica; ammesso il finanziamento anche solo parziale dell'opera;
• sperimentazione del performance bond, cioè la garanzia totale di esecuzione, per i
lavori sopra i 200 miliardi; la compagnia di assicurazione copre i rischi di inadempienze
del costruttore;• applicazione di parte delle regole anche ai settori esclusi
(telecomunicazioni, trasporti, acqua, gas, energia) ed alle società miste;
• introduzione del supplente che subentri all'impresa esecutrice inadempiente;
• previsione di una programmazione triennale delle opere pubbliche da parte della
Pubblica Amministrazione, con l'indicazione delle priorità;
• sostituzione, a partire dall'anno 2000, dell'Albo nazionale costruttori con un
nuovo sistema di qualificazione, basato sia sulla certificazione che sui requisiti
tecnici, ed economici e finanziari delle imprese;
• innalzamento a 300.000 euro della soglia entro cui è ammessa la privata;
• esclusione delle offerte anomale, cioè quele collocate ai margini inferiori o
superiori della fascia di anomalia;
• obbligo per le imprese di presentare piani di sicurezza anche per i cantieri
minori;
• via libera alle società di persone e composte da iscritti agli Albi;
• rafforzamento dell'obbligo di eseguire gli studi di fattibilità prima della
progettazione preliminare;
• istituzione della camera arbitrale che dovrà fornire i nominativi dei soggetti
terzi negli arbitrati in tema di realizzazione di lavori pubblici.
Altra novità destinata a rivoluzionare il mercato dei lavori pubblici è l'Autorità di
vigilanza che, prevista dalla legge numero 109 del 1994, era stata poi congelata dalla
Legge numero 216 del 1995; la nuova legge la rende operativa e lascia ai presidenti delle
due Camere la nomina dei cinque membri dell'Autorità.
Ad una prima lettura, questa legge sembra esprimere la ricerca di una via che abbandoni il
formalismo, superando procedure eccessivamente farraginose e garantiste, anche accorciando
i tempi di realizzazione delle opere, per interessarsi della domanda e dell'offerta e del
processo industriale di realizzazione delle infrastrutture; su questa sensazione verrà
confermata dai passi che seguiranno, rendendo il testo operativo al più presto, e
verificando comportamenti adeguati da parte degli attori coinvolti, sarà compiuto un
significativo, sostanziale avanzamento lungo la strada che conduce allo sviluppo di quelle
aree del Paese che della realizzazione di infrastrutture hanno maggiore bisogno.
Il mondo delle costruzioni registra con soddisfazione l'approvazione della legge Merloni
ter ma aspetta con impazienza il regolamento d'attuazione che dovrà chiarire tutte le
questioni rimaste insolute; sono soddisfatte le imprese per le quali si chiude un periodo
di incertezza durato troppo a lungo; sono soddisfatte le compagnie di assicurazione che
vedono aprirsi le porte di un business fin ora alquanto limitati, così come le banche
interessate al project financing.
A questo processo di riforma la Sicilia rimane, ad oggi, del tutto estranea: la necessità
postulata dalla potestà legislativa esclusiva in materia, di cui è dotata la Regione
Sicilia, di una legge di recepimento impedisce l'immediata applicazione in Sicilia delle
legge che si commenta; sembra pertanto, necessario che idonee ed opportune norme vengano,
da parte dell'Assindustria Regionale, emanate senza ritardo, compatibilmente con il
travaglio politico in atto.
Il momento delle norme di recepimento della normativa statale dovrebbe, invece che remora,
essere l'occasione per meglio adattare alle specificità locali il disegno, laddove non ci
si trovi di fronte a legislazione di principio; ciò per evitare che la distanza tra il
resto d'Italia, dotato di una legge più snella, efficiente e rapida, e la Sicilia, dove
tutto rimane come prima, si accresca scoraggiando l'ubicazione nell'Isola di quegli
investimenti produttivi indispensabili per rilanciare l'economia, combattere la
disoccupazione, prospettare un dignitoso futuro alle prossime generazioni.
Massimo Maniscalco |
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